江苏1546万农村劳动力成为“新市民”
——江苏开展农村劳动力转移培训的做法
● 特约记者 李 直
编者按 如何使亿万农民走入城市、融入城市，使他们由从事家庭农业的小生产者转变为能够胜任社会化大生产的产业工人，是中国社会现代化、城市化进程中面临的一个重大挑战。党和国家高度重视农村劳动力培训对于促进这种转变的重大意义。国务院下发了《关于解决农民工问题的若干意见》，有关部门也出台《2003—2010年全国农民工培训规划》等一系列促进农村劳动力培训的政策和行动计划。如何让这些政策和计划真正落到实处，是各级政府和劳动保障部门的一项光荣而艰巨的任务。为了切实推进各地的农村劳动力培训工作，本刊记者特赴南京专访了江苏省劳动和社会保障厅党组书记、厅长陈震宁同志。
农村劳动力技能素质的高低，决定着他们就业的稳定性和收入水平。2003年10月，国家劳动部、教育部、农业部等六个部联合颁布了《2003—2010年全国农民工培训规划》。规划指出，要以转移就业前的引导性培训和职业技能培训为重点，以“转移就业前的引导性培训”、“职业技能培训”、“岗位培训”为内容，综合运用财政扶持政策和竞争、激励手段，进一步调动农村劳动力个人、用人单位、教育培训机构和各行各业的积极性，多渠道、多层次、多形式地开展农村劳动力培训工作，逐步形成政府统筹、行业组织、重点依托各类教育培训机构和用人单位开展培训的工作格局。
但是，由于对怎样进行这三类培训，每类培训各自包括什么内容，需要培训谁，由谁来做培训，谁为培训买单等具体问题上尚不明确，《规划》推出三年以来，农村劳动力培训的落实情况依然不容乐观。据国务院研究室于2006年4月发布的《中国农村劳动力调研报告》显示，目前我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20％，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4％，接受过中等职业技术教育的占0.13％，而没有接受过技术培训的高达76.4％。这导致我国农村劳动力整体技能水平不高，就业竞争力不强。据建设部统计，建筑行业的农村劳动力已达3200万人，参加过培训的仅占10％。而美国、加拿大、荷兰、德国、日本农村劳动力中受过职业培训的比例都在70％以上。
近几年来，江苏省劳动和社会保障厅认真贯彻中央和省委、省政府决策部署，坚持把农村劳动力培训作为“重中之重”，创新机制，完善政策，健全体系，构建了就业引导培训、培训促进就业、培训就业一体化运作的工作机制，把农村劳动力培训落到了实处。到2005年末，全省已经转移农村劳动力1546.3万人，一半以上的农村劳动力进入城市和非农产业，成为新市民和产业工人；转移农村劳动力中接受培训的比例达到37%。
一、保证：强制性政策措施的制定和执行
记者：2003年以来，农村劳动力培训是国家和百姓关心的一件大事，江苏省落实的情况如何？
陈震宁：自2000年以来，江苏省劳动保障厅积极探索农村劳动力就业问题，在农村劳动力培训方面作出了诸多努力和尝试。经过多年的努力，我省已形成完善有效的促进农村劳动力转移的组织领导、技能培训、劳动力市场、南北对口交流和合法权益维护五大体系，尤其在农村劳动力培训方面取得了显著成效。2002年至2005年三年间，全省共培训农村劳动力368万人次，其中输出前技能培训140万人。到2005年末，形成了南通建筑铁军、扬州新旧“三把刀”、盱眙龙虾等一批在全国具有较高知名度的劳务品牌。
记者：据了解，当前农村劳动力培训存在的主要问题有：政府组织领导不力，投入严重不足，各地很少为农村劳动力提供免费服务；市场中介行为不规范，农民易上当受骗；培训时间短、质量差，培训内容与生产实际脱节，不能满足企业对技术工人的迫切需要；已就业农民的在职培训薄弱，企业普遍没有履行对农村劳动力进行职业培训的法定义务。江苏省解决这些问题首先从哪里入手？
陈震宁：设施设备短缺，经费保障紧缺，组织领导欠缺的“三缺”是目前农村劳动力培训工作中的普遍问题。我们认为，加强组织领导是解决包括培训在内的农村劳动力就业最重要的保障。为了有效解决农村劳动力转移工作，江苏省专门成立了农村劳务输出工作协调小组及办公室，由省委张连珍副书记担任组长，省政府黄莉新副省长和省扶贫工作领导小组王宏民副组长担任副组长，劳动保障、农林、教育、公安、司法、建工、财政、扶贫等部门按照各自职能承担责任，切实做好农村劳动力转移工作，其中的重点和难点就是农村劳动力的培训工作。我们在全省13个省辖市、98个县（市、区）建立了组织协调机构，明确了培训责任，完善并认真落实全国和全省农村劳动力培训规划。经过几年的努力，全省初步形成了党委、政府统一领导，劳动保障部门牵头协调，其他有关部门各司其职的工作格局。
记者：组织保障只是一个基础，下一步呢？
陈震宁：有了组织保障，建立和完善制度是第二步。在协调小组的领导下，江苏省建立了严格的保障农村劳动力培训的检查与考核制度，重点在组织管理体系、条件认证体系、实施培训及效果分析等方面；考核各级劳动保障部门在制定规划和实施方案、组织协调、机构认定、资金管理、平台建设及机制创新等方面的成效；检查培训单位在执行培训计划、完成培训任务，达到培训效果等方面的情况，考核培训单位在教材使用、教师配备、教学进度、培训方法、教学改革等方面的效果；考核就业服务机构在政策宣传、职业指导、职业介绍、信息发布等方面的效果。与此同时，实行相应的奖惩制度，对为农村劳动者培训和就业作出突出贡献的单位和个人通过适当形式予以褒奖；对不合格的培训单位取消定点培训机构资格，并按照培训合同追究有关人员责任。
记者：目前关于农村劳动力培训的另一个重大难点是资金，国家提倡的对农村劳动力免费培训很难落实。农村劳动力不愿意花钱培训，政府的补助资金不多，而且管理有难度。江苏省是否也存在这一问题？
陈震宁：在党委和政府的大力支持下，江苏省自2002年起就设立了促进农村劳务输出培训专项资金，各级财政把农村劳动力转移培训经费纳入财政经常性预算科目，加大对农民参加培训的补贴力度。仅省级财政用于补贴农村劳动力培训的经费就由2002年2000余万提高到2006年的6000万元，2007年还将进一步加大投入力度。
在保证资金的前提下，江苏省各地认真落实国家和省有关规定，对农村劳动者技能培训补贴资金规模做出合理安排。中央财政补助资金、省级财政补助资金与地方各级财政相应安排的资金一并使用。在经过试点后，在全省建立经费补贴与培训质量和促进就业效果挂钩的机制，完善补贴办法，并制定了培训券制度。参加转移培训的农村劳动者，经培训合格并实现就业的，可凭借培训券抵顶培训费用。参加技能提升培训的农村劳动者，经培训获得相应职业资格证书并与用人单位签订6个月以上劳动合同的，由承担减免费培训的培训机构或用人单位代其向所在地劳动就业管理机构申请相应补贴。中央财政对江苏省的就业补助资金，主要用于跨地区外来农村劳动者的职业技能培训补贴、职业介绍补贴，资金分配与各地承担的在城镇务工农村劳动者技能提升培训任务挂钩。
二、方法：多方结合的培训体系建设和完善
记者：国家要求对农村劳动力培训要统筹规划，分步实施，重点支持农村富余劳动力较多的地区和贫困地区开展转移就业前培训。江苏省是如何规划和实施的呢？
陈震宁：有了领导和资金，重要的是要建立农村劳动力培训体系。培训体系的建设要本着多结合的方针进行：传统手段与现代手段结合、政府领导和市场导向结合、分类培训与职业鉴定结合，快速建立与逐步完善结合。从2002年开始，江苏省围绕农村劳动力培训体系建设做了几方面的工作：
信息网络四级贯通。为了面向全社会实现对劳动者就业状态全程记录、动态管理为目标，江苏省采取加大省级资金补助力度、制定设备配置标准等方式，统一规划建设全省劳动力市场信息网络，形成覆盖城乡、上下贯通的就业服务信息体系——“镇镇通”。组织开发和使用全省统一的劳动就业应用软件，其功能涵盖劳动力资源管理、职业介绍、职业培训、就业援助、失业保险、劳动保障代理、外国人入境就业等业务领域。初步建成南北对口交流就业信息网络，统一为对口挂钩市、县（市、区）配备计算机设备、视频系统和应用软件，并与全省劳动力市场信息网络相互兼容，实现南北劳务协作的远程面试、信息互通、资源共享，提高了南北劳务协作效率，降低了农民进城务工成本。我们利用信息化网络重点完成了对农村劳动力资源的普查。根据农村劳动力资源分布情况安排和分配农村劳动力培训计划，利用信息化网络对农村劳动力的培训过程和结果进行监控和管理。
扶持发展培训机构。江苏省采取“自愿申报、严格评估、省级认定”的方式，选择一批基础设施较好、专业设置科学合理、师资队伍较强、制度健全、管理规范，且技能培训质量较高的社会各类教育和培训机构承担农村劳动力技能培训工作，认定了首批849家定点培训机构。通过实施培训项目招投标、培训备案制度和培训质量考核评价制度，确保培训质量提高和农村劳动者培训补助政策落实。同时，各地采取政府投资购买优质培训成果的办法，加大对县、乡重点特色培训基地的引导和扶持，改造和完善一批就业训练中心、技工学校，建立了一批培训质量较高、目标定位准确、具有创新能力的农村劳动力培训示范基地，创立了一批具市场竞争力的精品培训项目和劳务品牌。江苏省劳动保障厅按照“以奖代补”的原则，重点支持一批转移成绩突出的培训机构。一些市、县、区也根据本地农村劳动力转移培训实际需要，参照省级标准，补充认定了一批定点培训机构，承担本级培训券任务，初步形成面向城乡、方便广大劳动者的培训网络。
实施分类培训。江苏省对各种技工的需求量其实是很大的，仅苏南地区每年需要的技工就在100万以上。根据这一实际情况，我们对农村劳动力进行分类培训。对农村新生劳动力，包括农村初高中毕业未升学、农村退役士兵和其他农村新生劳动力参加劳动预备制培训，培训时间原则上不少于三个月，内容包括基本素质知识、职业知识、专业知识、与技能和社会实践；对有转移就业愿望的农村富余劳动力参加劳务输出培训，培训时间一般为15-90天，内容包括职业常识、专业常识和专项技能；对在城镇务工的农村劳动者参加技能提升培训，培训内容和培训时间按照相应的职业标准要求执行。同时，我们要求各级劳动保障部门指导各类培训机构根据经济结构调整、劳动力市场需求和用人单位岗位规范要求，及时调整、设置培训专业，提高针对性和有效性，重点围绕农村劳动力就业量大的制造、建筑、服务等行业开展培训工作，突出基本技能和技术操作规程的培训。
实施职业技能鉴定。培训与技能鉴定应该很好地结合起来，针对农村劳动力的特点，开展专项职业能力考核工作。对参加培训并有鉴定要求的农村劳动者，各级职业技能鉴定机构本着方便、快捷的原则，积极提供技能水平评价服务，鉴定合格的，按规定颁发相应的职业资格证书。从省一级部门开始，积极指导职业技能鉴定机构采取有效措施，降低考核鉴定成本。对省重点扶持的1011个经济薄弱村贫困劳动力参加职业技能鉴定的，按有关规定实行减免费鉴定，单项职业能力证书免费发放。
三、技巧：有效性特殊保障措施的实施和改进
记者：2006年，国务院下发了《国务院关于解决农村劳动力问题的若干意见》，明确要求，各地要完善农村劳动力培训补贴办法，对参加培训的农村劳动力给予适当培训费补贴，鼓励推广“培训券”等直接补贴的做法。江苏省也在实行这种直接补贴的方法吗？
陈震宁：是的。培训券是落实对农民参加非农技能培训优惠政策的一种特殊保障措施，在全省范围内普遍推行培训券制度是江苏的一次创新实践。今年江苏省整合省财政农村劳动力转移培训专项资金以及国家和省安排农林系统“阳光工程”资金，几个部门联手运作，印制发放66万张省级培训券，把农村劳动力转移培训补助资金拔付由间接补贴转变为直接补贴，让农民自主选择培训机构、培训时间和培训工种，形成政府和农民共同分担培训费用，培训优惠政策直接到人的补助机制。
记者：培训券方式在全国试行以来，在实际操作过过程中存在着培训券发放工作的质量不易掌控、发放下去的培训券存在着流失和浪费等现象，直接导致培训券的使用效率不高。如何解决这一问题？
陈震宁：为了有效解决这一问题，除了加大对培训券的发放、使用管理力度外，江苏省在总结基层经验做法的基础上，在全省试行农村劳动力转移培训卡，进一步完善了农村劳动力转移培训券制度。农村劳动力转移培训卡和培训券的功能定位不一样：农村劳动力转移培训卡是广大农民熟悉培训政策、了解市场行情、换取培训券的纸质凭证，它不是农民参加减免费培训、培训机构兑付资金的有价证券，而是发放、换取培训券的先导工作。培训卡可到户到人广泛发放，培训券则必须直接发给那些有接受培训意愿和能力的农民。可以说，培训卡既是一个培训宣传普及卡，也是培训需求调查卡，可以起到宣传培训政策、推介培训机构、记载培训过程的功能。
记者：培训卡的管理和培训券是否一致？
陈震宁：江苏省规定，农村劳动力转移培训卡由县（市、区）农村劳务输出工作协调小组办公室统一印制，乡镇（街道）劳动保障所负责发放。乡镇（街道）劳动保障所是培训卡发放的主实施者。我们要求劳动保障所的工作人员主动深入农民家中，耐心做好宣传讲解工作，指导农民正确填写培训卡相关内容，在发卡过程中进一步宣传培训券制度。同时，乡镇（街道）劳动保障所切实落实培训卡和培训券的前后衔接工作，畅通兑换渠道，采取报名现场兑换、开班实地兑换、结业考核兑换等多种有效形式，确保有接受培训愿望和能力的持卡农民能够及时以卡换券、以券减费。农民培训结束后，培训部门及劳动保障所及时在培训卡上记载培训情况并将培训卡返还农民自行保管。我们还要求各地定点培训机构建立健全培训卡台帐管理制度。
江苏省以推广使用农村劳动力转移培训卡为契机，重点在强化宣传发动、扩大发放范围、提高使用质量上下功夫，确保培训券补助政策的实惠直接到人，实际效果得到了广大受益对象的广泛认同。培训卡的推出，为扩大培训券发放范围，提高培训券使用质量，增强培训促进就业效果起到了良好的前期铺垫工作，切实提高了培训券发放的工作质量和实际效果。
四、模式：一体式工作机制的创新和推广
记者：着力抓好订单、定点、定向技能培训，鼓励各类教育培训机构与企业和用工单位签订合同，按需定向培训，这是《2003—2010年全国农民工培训规划》对农村劳动力培训方向性引导。江苏省在这方面是如何推进的？
陈震宁：坚持政府推动、市场运作、多方参与，积极引导用人单位、中介组织、培训机构、劳务企业等各类市场主体开展对口劳务协作是我们这几年的工作重点。为此，我们不断创新工作机制，推广培训、就业、维权三位一体的工作模式。几年来，江苏省劳动保障部门大力引导和鼓励教育培训机构与劳务输出（派遣）机构建立合作关系，签订培训订单或输出协议，约定双方责任和权益，实现培训与输出的良性互动。我们要求各级培训机构要建立与乡镇劳动保障所、就业服务机构、用人单位定期联系制度，促进培训与就业紧密结合。同时，我们在苏南一些用工量大的城市实行试点，运用劳动力市场工资指导价位制度和岗位技能工资政策等，推动企业建立培训、考核、使用相结合并与待遇相联系的激励机制。
几年前，我们鼓励苏南、苏北培训机构挂钩联办，苏南每个县（市、区）至少要定点帮扶一所苏北对口挂钩地区乡镇培训机构，南北互动、城乡联手做好农村劳动力转移培训工作。现在，我们进一步完善政府目标责任制，把“南北挂钩”作为一项制度来贯彻执行，引导苏南、苏北对口挂钩地区把10个省辖市间的协作拓展74个市县区之间的协作，并逐步实现乡际对接。重点推进苏南、苏北用人单位、中介组织、培训机构通过联合挂靠，开展“定单、定向、定点”培训，逐步建立南北联动、双向对接培训协作机制。淮安、盐城等苏北城市己有近百家培训机构与苏南用人单位建立长期定向培训关系；苏州和宿迁两市教育培训机构采取“3+1”初级班或“3+2”中级班的形式，解决了苏北农村劳动力培训后的就业问题；常州和盐城、南京和淮安推行“付费式”培训，由苏南输入地对口提供用工定单和培训资金，苏北输出地负责培训并组织输出劳动力，缓解了苏南的“民工荒”、“技工荒”。实践证明，一体式工作机制是落实农村劳动力培训的有效工作模式。
记者：江苏省对农村劳动力培训政策的落实和突破取得了一定的成绩，下一步的打算是什么？
陈震宁：我们将按照省委、省政府“500万农民转移工程”和“百万农民教育培训工程”的部署，继续组织实施“农村劳动力技能就业计划”，未来五年将为300万名农村劳动力提供劳务输出培训、劳动预备制培训和技能提升培训。接下来，将针对不同农村劳动力群体对培训的需求，设立相应的培训项目，包括面向农户设立电视（远程）培训项目；面向农村初高中毕业生和贫困地区青年设立技术工人培训项目，针对企业对技术工人的迫切需求，强化技术工人订单培训；面向农村劳动力集中行业设立农村劳动力岗位培训项目。
同时，农村劳动力的职业培训是目前需要政府提供的一项紧迫而重要的公共服务。就整体而言，“缺乏职业文化”是农村劳动力在劳动力市场上处于不利地位的原因之一，就个人发展来看，其影响力在某些方面还要大于“缺乏劳动技能”。因此，我们在加大技能培训的同时，也将大力推广进城农民的职业培训。
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