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刘福垣:悠悠万事 唯此为大

[ 来源:  | 发布: | 时间:2013/9/30 10:27:00 | 浏览:2604 | 收藏本文 ] 【

悠悠万事 唯此为大
——创建中国特色的社会保障制度
 
●刘福垣
 
我国目前推行的是全世界通用的社会保险制度,不是社会保障制度,毫无中国特色。保险和保障看起来只是一字之差,却存在着市场经济不同历史阶段两种社会制度的本质性差别。笔者建议,我国政府充分利用国有资产占社会资本主体地位这个真正的中国特色,一步到位建立纳入中央财政预算全国统一的社会保障制度。
 
一、社会公平是经济公平的制度前提
 
我国是一个资源短缺人口众多的大国,永远没有资格谈剩余,再大的数除以13亿都是小数,而目前却出现了所谓劳动力、产品、产能和流动性四大剩余。究其根本原因,是浪费了中国特色,用保险代替了保障,社会分配不公平,使经济公平失去了客观标准,权利寻租、同工不同酬、超经济剥削严重干扰了按要素分配,使私人占有和生产社会化的矛盾过早激化。
公平不公平关键在秤,秤公则平,秤平则公。经济公平和社会公平是两杆秤,它们不能互相代替,但前者是后者的制度前提。按要素分配是经济公平秤,真正实行了这个原则,公平和效率是一致的,无论收入差距大小都是公平的。社会公平是校秤的秤,是为经济公平秤确定度量标准和定盘星的衡器。我国目前之所以产生了严重的分配不公,就是因为忽视了社会公平这个制度前提,使经济公平秤失去了准星,没有真正实现按要素分配原则。
社会公平,必须首先确保分配主体的要素产权不受侵犯。在国有资产占社会资本大头的条件下,社会公平为经济公平确定的底线或定盘星,是国有资产的收益(租金、利息和利润)必须归全体公民所有,使政府能够用国有资产的收益确保每一个人的基本生存权。而靠扣除个人收入设立账户的商业保险,等于把他们看作是一无所有,变相剥夺了劳动者对全民共有资产的产权。一个连生存权都不能确保的人,在冷酷无情的现金交易中是没有谈判地位的,只能任人宰割,不可能成为正常参与按要素分配的市场主体。那些全民共有资产在社会资本不占主体地位的国家,在资本原始积累过程中,无一不是财富、贫穷、产业后备军和需要救济的人口同时积累。
我国在改革开放之初,国有资产既没有量化到个人,也没有把其租金和利息收入明确为全民的资产收益。2.6亿农民工转变了社会分工角色,承担了产业工人职能,为国家创造的GDP超过了50%,但社会身份却长期不能转变,他们劳动力的萎缩再生产状态和奢侈品第一消费大国形成了巨大反差。像动物大迁徙一样的规模宏大的农工潮与不断涌现的掠夺国有土地和矿产资源暴富的亿万富翁并存,是我国社会分配不公、按要素分配原则严重扭曲的集中表现。
这就是说,忽视了社会公平这个制度前提,没有把握好市场经济正常运行的底线,我国也走上了毫无中国特色的资本原始积累的老路。在产权不明确、社会保障不到位的条件下,把广大劳动者一步到位推向了游戏规则混乱的劳动力市场,使许多国有资产的产权主体捧着金碗要饭吃,沦为社会救济的对象,中国特色成了空洞的口号。
这种继续了多年的分配关系,已经使私人占有和生产社会化的矛盾日益尖锐,如果没有经济全球化和加入WTO的历史机遇,没有财政实力雄厚和行政管控能力超强的中央政府,早就爆发全面的强烈的经济危机了。
为了摆脱这种困境,我们必须苦练内功,下决心理顺分配关系,加速农民工的市民化,让大多数中国人能够正常消费,使中国成为世界最大的消费市场。我国能够达到这种境界的唯一途径,是明确全民共有资产的产权,充分利用这个中国特色,一步到位建立纳入中央财政预算全国统一的社会保障制度。一旦社会保障到位,人们没有后顾之忧,达到正常消费水平,国内市场必将空前繁荣,形成一种万象更新的局面。社会保障开支不足,其他一切免谈,宁可少盖一栋楼,晚修一条路,也要确保社会保障开支。悠悠万事,为此为大。
 
二、社会保险不可克服的基因病
 
我国目前有关部门操作的所谓社会保障制度,是由普鲁士铁血宰相俾斯麦发明的全世界通行了几百年的社会保险制度。这种来源于个人工资基金扣除的商业保险制度,实际上是一种强制储蓄商业保险,隐含了不可克服的基因病。
首先,这种保险制度严重抑制了当期消费。特别是在现代化的初级阶段,劳动力长期供大于求,工资本来就低于劳动力正常再生产费用,却由用人单位和个人共扣除了30%左右作为保险基金,不能用于当期消费;由于保险金的发放额度低于原来的工资收入,与个人的实际支付能力不挂钩,许多低收入劳动者把部分应该正常用于消费的现金变成了存款。这些基金和存款成为延迟了的购买力,使经济结构失衡,内需不足,片面依赖外需,不得不送礼性出口。在这种市场条件下,企业主的正常利润大部分转嫁给贪官污吏、中间商和外国消费者,克扣工人工资成为他们获利的重要手段,形成了工资越低,消费就越少,对送礼性出口就越依赖,进而工资就越低的恶性循环。
第二,这种保险制度克服不了基金现值和未来值的矛盾,迫使各国政府没完没了地增加财政补贴,不断延长退休年龄。随着劳动力供求关系的逆转,资本有机构成的提高,劳动力素质和再生产费用也将逐步提高;人们不断增长的物质文化需求和生产不足的矛盾,使劳动生产率提高的速度常常落后于物价水平上升的速度。在基金账户积累的40年里,增值保值和上述因素引起的商品货币关系变化,有如龟兔赛跑,基金短缺的压力必然与日俱增。
第三,在保险制度下,养老金的发放不管退休者家庭财务状况如何,都必须根据保险合同刚性兑现,不能确保社会公平。仅仅依赖养老金维持生存的低收入阶层,退休后的生活水平明显下降;而对于富裕阶层来说,却成为一种锦上添花终生受益的理财产品。当一个国家进入中等收入阶段之后,不指望保险金度日的家庭比重日益增加,人们的可预期寿命越来越长,保险金现值和未来值的矛盾也越来越尖锐。这些因素叠加起来,使这种必须刚性发放的保险金缺口越来越大,财政补贴恶性增长,财政危机不断爆发,使政府不断面临破产的威胁。
迄今为止,没有一个坚持社会保险制度的国家能够克服保险金积累和当期消费的矛盾,更没有一个国家能够克服基金现值和未来值的矛盾,都不得不加大财政补贴力度。经济实力最强的美国,退休年龄已经延长到67岁,60%还要靠财政补贴。
 
三、社会保障是四两拨千斤的社会公平秤
 
我们这里主张的社会保障,与上述社会保险制度根本不同,它不是个人的商业行为,而是政府的再分配功能,保障的是经济公平解决不了的社会公平。
首先,社会保障开支的资金来源不是工资基金的扣除,而是中央政府当年的第一财政预算,用当年的钱养当年的人,既不影响当期消费,也不存在基金现值和未来值的矛盾。只要财政预算确保了这种开支,人们没有后顾之忧,有钱消费敢于消费,必然形成市场繁荣、就业充分、经济蒸蒸日上的局面,财政实力的增长必将大大超过社会保障开支的增长。
第二,社会保障的分配原则是以目标补贴形式实现的劳动力简单再生产范围内的按需分配。保障金是根据家庭支付能力和社会保障标准的差额发放的,即需要补贴多少,就补贴多少,不需要者不补贴。这种社会保障标准范围内的按需分配,要比目前的保险金分配节约大量资金,而又确保人们没有后顾之忧,鼓励低收入家庭工资月月光。
第三,这种保障原则,使个人的收入和积累都纳入了保障体系,从根本上否定了有支付能力的人向政府伸手的合理性和合法性,把社会保障分配原则与人们的身份、级别彻底脱钩,也与是否退休或失业无关,真正实现了社会公平。
我国目前养老金的分配原则,不管个人和家庭有多少存款、多少不动产、需要不需要补贴,每个月都按级别或账户情况发放保险金,一些不需要拿的拿了,而且拿的多,而应该补贴的拿的少。这是掺杂封建等级制度余毒的初次分配关系的继续,决不是社会公平。实际上,养老就是养爹,难道人们的爹,还能分部级爹、处级爹吗?都是共和国的爹,必须一视同仁,都必须养好;如果他们自己有钱,就应该先用着,不够了再补贴。现在的思维惯性是,不管自己有多少,部级爹照样多分,处级爹照样少分,都是共和国的老人,却有人养尊处优,有人饥寒交迫。这是封建资本主义的分配关系,与社会主义的分配关系毫无共同之处。
最后,也是这种保障制度最重要的属性,它是给我们的国家和政府定性的分配制度。有了这种社会保障制度,我们的国家才真正走上了中国特色的社会主义道路,我们的政府才是名副其实的人民政府。
实行目标补贴的社会保障制度,彻底破除了封建等级和金融运作的分配原则,实际上是社会主义的按需分配制度,可以节省大量不必要的开支,又确保人们没有后顾之忧。我们过去没有完整准确地把握按需分配的科学内涵,把它等同于共产主义的各取所需。其实,共产主义不用分配,生活资料极大丰富,人们克服了低级趣味,不会浪费东西,可以各取所需。也就是说,你看着拿吧。社会主义的按需分配是劳动力简单再生产范围内的分配制度,根据按要素分配形成的个人支付能力和社会保障标准的差额给予财政补贴。扣除不该给的,实事求是地实行养老、失业、医疗、教育和房租的目标补贴,需要补贴的人口和补贴的数量比目前的双轨制和等级制的分配方式都少多了,所耗费的财政开支,初步估计至多相当于目前保险金发放的一半左右。
按要素分配确保经济公平,按需分配确保社会公平,我们应该把这两杆秤有机结合起来。有了社会保障这个社会公平秤,按要素分配形成多大差距都不可怕,也没有必要在最低工资标准和退休年龄上煞费苦心。工资是劳动力价格,应该由市场来决定;什么时候退休,由个人和用人单位决定,政府没有必要过问。不管是否退休,工资是否过低,政府的目标补贴开支都是根据个人支付能力和社会保障标准的差额来决定。
落实了目标补贴按需分配的社会保障制度,全体劳动者没有后顾之忧,居民的消费能力必然空前释放,市场繁荣、就业充分,补贴的对象就会越来越少;有了社会保障制度,整个财政开支的结构也将出现新的局面,生产性和消费性价格性补贴都将失去存在的价值。即使社会保障目标补贴标准随着社会生产力水平逐步提高,社会保障开支在财政预算中的比重逐步提高,财政收入和支出也将处于良性循环状态。因此,用社会保障来代替商业保险是四两拨千斤的战略措施。
 
四、一步到位建立社会保障制度的可能性
 
笔者多年研究的结论是:建立名副其实的社会保障制度,想明白了,只是举手之劳,想不明白,将遥遥无期;充分利用中国特色,举重若轻,一步到位,浪费了中国特色,捉襟见肘,四面楚歌。
首先,必须准确把握中国特色的科学内涵。笔者认为所谓中国特色,就是中国的劳动者面向劳动力市场的时候,并不是真正一无所有,每一个人都是全民共有资产的主人,他们是带着社会保障基金成为市场主体的,根本不需要像其他国家劳动者那样从工资基金中扣除保险金,现做账户。这个特色是任何其他国家都没有而只有中国才有的特色,如果没有这个特色,也不可避免地走所谓普世的老路。我们的理论自信、制度自信、道路自信就是建立在中国特色这个基础之上的。
第二,必须明确国有资产的家底并落实产权。笔者的设计思路是把国有资产的资金和利息转化为财产税,专款专用于社会保障开支。如果国有资产数量很少,或者已经空壳化,就不能满足社保开支,还不能放弃以保险为主的思路。而实际上,笔者初步匡算,国有资产不少于300多万亿人民币(据说有人算出500万亿、700万亿)。那么,按年息3%计,300万亿的国有资产使用权价格(相当于租息)转化为财产税,每年就有9万亿专款专用的财政收入用于社保开支,可以充分满足失业、养老、医疗、教育和房租的目标补贴。
第三,彻底改革国有资产经营管理体制。为了确保全民资产的保值增值,我们必须在理论上把财产关系的所有制和生产关系的所有制区别开来。生产资料归谁占有并不能决定生产关系的性质,决定生产关系性质的是生产资料归谁占用、纯利润归谁占有。租金利息归谁占有是财产关系所有制的实现,纯利润归谁占有是生产关系所有制的实现。因此,没有必要保留国有企业的外壳,国有资产只租不投、只贷不投,只要租息归全民所有,财产关系公有制的产权就得到了实现。只有国有资产,没有国有企业。不管谁使用国有资产,都必须缴纳租金或利息,政府向国有资产管理部门征收财产所得税,用于社会保障开支。这样一种体制设计,企业二次成本租税息是十分明确的,可以从根本上杜绝个人收入侵蚀国有资产的本金和租息,确保社会保障的资金来源。
 
五、从保险到保障转化的具体措施
 
首先,必须明确社会保障标准。在确定社会保障标准的时候,必须在观念上把它与社会救济、社会保险和社会福利区别开来。社会救济虽然也来源于财政开支,但它为了应对意外的突发的天灾人祸,开支数量是由灾害的程度决定的;社会保险原则上不属于财政开支范围,是根据合同由保险基金支付的;社会福利是人人有份,根据国家经济实力开支的。而社会保障标准是根据一定发展阶段劳动力再生产费用决定的,是必须由财政开支确保的社会再生产总过程中发生的社会成本。在观念上,这个标准必须是:既不奢侈,也不寒酸,确保达到体面生活水平。在具体确定标准的时候,不能根据人们平均消费水平,而是根据科学计算的达到体面生活必需的各种消费品的总价格。
第二,建立全民性的财产收入申报制度,明确保障对象的家庭支付能力。无论城市还是农村居民,凡是家庭财产、资本和劳动收入达到保障标准的都不是补贴对象。不放弃宅基地和小块耕地的农民,不是社会保障对象,只可能是社会救济的对象。因此,农民工的市民化,必须以放弃宅基地和耕地为前提。
第三,修改劳动合同法,参加社会保险以自愿为原则,不再采取强制储蓄政策。把已经缴纳的保险金退还给个人,或者计入人们的家庭支付能力。也就是说,在从商业保险向社会保障转轨初期,保险金发放额度达不到保障标准的部分由财政补贴,没有账户的完全由财政补贴,让个人账户逐步消亡。
在上述改革措施没有到位之前,刻不容缓的是解决农民工市民化的社保开支问题。笔者建议政府采取应急性措施,即把90后农民工的社保开支一步到位纳入中央财政预算。90后农民工是决定中国命运的社会阶层,他们的身份转变一天都不能拖延了。
 
刘福垣,著名经济学家,中国人力资源开发研究会会长,《中国人力资源开发》杂志主编,国家发展和改革委员会宏观经济研究院原常务副院长,研究员,博士生导师。